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Der Kampf um öffentlich-rechtliche Banken


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April 2013

Beschreibung

Beschreibung

Öffentlich-rechtliche Banken galten über Jahrzehnte als Stützpfeiler des deutschen Kapitalismusmodells und waren tief in die politische Ökonomie der Bundesrepublik eingebettet. Dies änderte sich, als die Europäische Kommission im Jahr 2001 das europäische Wettbewerbsrecht gegenüber der nationalstaatlichen Bankenregulierung durchsetzte. Daniel Seikel untersucht, wie die Kommission durch die geschickte Kombination ihrer wettbewerbsrechtlichen Kompetenzen mit gezielten politischen Strategien die Liberalisierung des öffentlich-rechtlichen Bankenwesens erzwang. Ein Ereignis, das im Hinblick auf die Finanzkrise vor allem für die Landesbankenfatale Konsequenzen haben sollte.

Inhaltsverzeichnis

Inhalt
Vorwort... 9
Kapitel 1
Einleitung ... 11
1.1 Funktionen von Banken für die Steuerung kapitalistischer Ökonomien im Spannungsfeld von Staat und Markt ... 15
1.2 Grundzüge des deutschen Bankensystems: Die Bedeutung öffentlich-rechtlicher Banken für das deutsche Kapitalismusmodell ... 17
1.3 Grundlagen, Besonderheiten und Konfl iktpotenziale der europäischen Beihilfekontrolle ... 22
1.4 Die Liberalisierung öffentlich-rechtlicher Banken als erklärungsbedürftiges Ereignis ... 26
1.5 Ausblick auf die Arbeit ... 30
Kapitel 2
Forschungsdesign ... 39
2.1 Vorüberlegungen zur Forschungsheuristik: Kausale Mechanismen und die konfliktgetriebene Dynamik politischer Prozesse ... 39
2.2 Fallauswahl und Fragestellung: Die Bedeutung von Einzelfällen für die Ausdehnung des Anwendungsbereichs europäischen Rechts ... 41
2.3 Das Problem der Generalisierbarkeit von Befunden aus Einzelfallstudien ... 43
2.3.1 Der Wert von Einzelfallstudien für Theoriebildung ... 44
2.3.2 Suche nach kausalen Mechanismen mittels Prozess-Analyse ... 45
2.4 Methodisches Vorgehen bei Erhebung und Auswertung der Daten ... 48
Kapitel 3
Die Überlegenheit der supranationalen Dynamik über die intergouvernementale Logik ... 53
3.1 Strategiefähigkeit und autonome Gestaltungsmacht der Europäischen Kommission ... 53
3.2 Warum ist die supranationale Dynamik der intergouvernementalen Logik überlegen? ... 62
Kapitel 4
Integrationsdynamiken in der Europäischen Union: Finanzmarktintegration und Wettbewerbsrecht ... 65
4.1 Die politisch blockierte Integration von Märkten für Finanzdienstleistungen: Dominanz der
Nationalstaaten ... 65
4.2 Die Durchsetzung eines effektiven Beihilferegimes in der EU: Kommission und EuGH als strategisches Tandem ... 70
Kapitel 5
Der lange Kampf zwischen privater und staatlicher Wirtschaft im deutschen Bankenwesen ... 85
5.1 Die Geschichte öffentlich-rechtlicher Banken in Deutschland ... 85
5.2 Der Konfl ikt um die Liberalisierung öffentlich-rechtlicher Banken in Deutschland ... 129
5.2.1 Die Ausgangslage zu Beginn der 1990er-Jahre: Akteure, Interessen und Interessenkonflikte ... 129
Kapitel 6
Sperrung, Entsperrung und Aktivierung von »schlafenden« Optionen: Das Zusammenspiel von ökonomischen Paradigmen,
institutioneller Dynamik und strategischen Interaktionen ... 177
6.1 Sperrung und Entsperrung rechtlicher Interventions - möglichkeiten ... 178
6.2 Aktivierung »schlafender« Optionen ... 190
6.3 Zusammenfassung: Kompatibilität und Selektion von Interessen und die Reproduktion von Hegemonie ... 206
Kapitel 7
Schlussbetrachtung ... 213
7.1 Zusammenfassung der Ergebnisse ... 213
7.2 Theoretische Schlussfolgerungen ... 221
7.3 Daseinsvorsorge unter Druck ... 232
Interview-Verzeichnis ... 241
Abbildungen und Tabellen ... 243
Abkürzungen ... 245
Literatur ... 247

Portrait

Daniel Seikel, Dr. rer. pol., arbeitet im Sonderforschungsbereich 597 »Staatlichkeit im Wandel« an der Universität Bremen.

Leseprobe

Kapitel 1: Einleitung


Als ich dies zum ersten Mal aufgebracht habe [Gewährträgerhaftung und Anstaltslast], hatte
ich eine erste Diskussion mit dem deutschen Vertreter hier, der sehr oft zu uns kam wegen
Staatsbeihilfen [-]. Als ich das aufgebracht habe, wir haben über andere Sachen gesprochen,
dann brachte ich das auf, oh, der war wütend: Das wird nie geschehen, das werden Sie nie
fertigkriegen, nie! Und ich erinnere mich noch, als ob es gestern wäre, wie er aus meinem
Büro rausgelaufen ist, ganz aufgeregt, und noch im Korridor schrie: nie, nie!. Und zehn Jahre
später war es gemacht. Er hat das also falsch eingeschätzt. Er dachte, die Deutschen können
wegkommen mit einer Regelung, die deutlich vertragswidrig ist.
(Interview XIX/GD Wettbewerb)


Während der Finanzkrise beherrschten neben US-amerikanischen und britischen
Finanzinstituten ausgerechnet deutsche Landesbanken wegen ihrer Beteiligung
an hoch spekulativen Finanzgeschäften die Schlagzeilen - allen voran die größten
öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute, WestLB, BayernLB, HSH Nordbank
und LBBW. Deutsche Landesbanken hatten toxische Wertpapiere in einem
Volumen von insgesamt 500 Mrd. Euro angesammelt (Müller 2010: 36). Die Intensivierung
des risikoreichen Kreditersatzgeschäfts war eine Reaktion der Landesbanken
auf die vorangegangene Liberalisierung des deutschen öffentlichrechtlichen
Bankenwesens durch die Europäische Union: Die Abschaffung von
staatlichen Haftungsgarantien im Jahr 2001 hatte die Grundlage des herkömmlichen
Geschäftsmodells der Landesbanken zerstört. Die Liberalisierung des deutschen Sparkassenwesens ist umso erstaunlicher, da die europäischen Mitgliedstaaten
ursprünglich nicht vorgesehen - und vorhergesehen - haben, dass das
europäische Recht als ein Hebel für die Veränderung nationaler Finanzsysteme
dienen würde. Wie konnte sich die Kommission mit ihrem Liberalisierungsvorhaben
>dennoch gegen den entschlossenen Widerstand Deutschlands durchsetzen
und den Vorrang des europäischen Wettbewerbsrechts über Bereiche, die
vormals der nationalstaatlichen Regulierung vorbehalten waren, etablieren?


Die politisch geförderte Entwicklung von Sparkassen und Landesbanken
ist der Ursprung eines inzwischen über hundert Jahre andauernden Konkurrenzkampfes
zwischen privater und öffentlicher Bankenwirtschaft. Politiker förderten
öffentlich-rechtliche Kreditinstitute, damit diese mit den dominierenden
privaten Geschäftsbanken konkurrierten und somit ein Gegengewicht zur wirtschaftlichen
und politischen Macht der großen Privatbanken bilden konnten.
Öffentlich-rechtliche Banken sind daher seit jeher aggressive Konkurrenten der
großen privaten Bankhäuser gewesen. Weder konnten private Geldinstitute ihre
Marktanteile im Privatkundengeschäft ausbauen noch waren sie in der Lage, mit
den niedrigen Zinssätzen zu konkurrieren, die die Landesbanken mittelständischen
Unternehmen dank öffentlicher Garantien (Gewährträgerhaftung und
Anstaltslast) anbieten konnten. Für die Privatbanken war es allerdings lange
Zeit aussichtslos, die Privilegien ihrer öffentlichen Rivalen auf der nationalen
Ebene anzugreifen; ein dichtes politisches Machtnetzwerk schützte die öffentlich-
rechtlichen Kreditinstitute wirksam gegen alle Attacken.


Seit den frühen 1990er-Jahren befand sich das deutsche öffentlich-rechtliche
Bankenwesen allerdings in einem ständigen Belagerungszustand. Als das
europäische Binnenmarktprojekt an Dynamik gewann, erkannten deutsche Privatbanken
im europäischen Wettbewerbsrecht eine Möglichkeit, den Verteidigungswall
um den öffentlich-rechtlichen Bankensektor aufzubrechen. Im Jahr
2001 erzwang die Kommission, unterstützt von einer Allianz aus deutschen und
europäischen Privatbanken, schließlich die sogenannte Verständigung: Staatliche
Haftungsgarantien
für Landesbanken und Sparkassen wurden nach einer
Übergangszeit von vier Jahren abgeschafft. Am Ende hatte die Kommission
durch die Kombination ihrer wettbewerbsrechtlichen Ressourcen mit politischen Strategien die Liberalisierung des öffentlich-rechtlichen Bankensystems
in Deutschland erzwungen - ein überraschendes Ergebnis, das zu Beginn des
Prozesses kaum vorherzusehen war. Die Verständigung war eine der folgenreichsten
Maßnahmen für die Landesbanken und Sparkassen der vergangenen
hundert Jahre (Seubert 2005: 30).


Die Abschaffung von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung hat für Landesbanken
und öffentliche Haushalte fatale Konsequenzen gehabt. Die Auswirkungen
der Liberalisierung des öffentlich-rechtlichen Bankenwesens auf das
deutsche Produktionsregime sind dahingegen bislang vergleichsweise gering.
So blieb die starke Marktstellung der Sparkassen erhalten; die Kreditversorgung
des Mittelstands hat sich bisher nicht erkennbar verschlechtert. Dennoch ist die
Liberalisierung des deutschen Sparkassenwesens über die Europaforschung hinaus
auch in politökonomischer Hinsicht relevant: Der Fall demonstriert, dass der
europäische Integrationsprozess eine zuvor nicht für möglich gehaltene strukturelle
Veränderung des deutschen Bankensystems - dem Kern des deutschen Produktionsregimes
- ermöglicht hat. Dies zeigt zum einen, dass die europäischen
Kapitalismusmodelle von außen, über die europäische Ebene, einem starkem
Veränderungsdruck ausgesetzt werden können. Dies ist besonders für die Forschungsstränge
der Vergleichenden und der Internationalen Politischen Ökonomie
von Belang. Vor allem aber ist das Bankensystem die Kommandohöhe des
organisierten Kapitalismus. Im Wirtschaftssystem der Bundesrepublik ist die
Kontrolle über das Bankenwesen eine entscheidende Machtressource (siehe Kapitel
1.1). Geht man davon aus, dass das deutsche Bankensystem auf einem über
Jahr
hunderte gewachsenen, in demokratischen Verfahren legitimierten Klassenkompromiss
beruht, dann bedeutet dies, dass die Kommission - ein demokratisch
allenfalls schwach legitimiertes Organ - die wirtschaftlichen Machtverhältnisse
im Herzen der Politischen Ökonomie der Bundesrepublik verschoben hat.
Dies ist der harte politökonomische Gehalt der Liberalisierung des öffentlichrechtlichen
Bankenwesens durch die Europäische Kommission.


Auch für die Europaforschung ist die Liberalisierung deutscher öffentlichrechtlicher
Banken aufschlussreich. Schließlich führte sie dazu, dass der Anwendungsbereich
des supranationalen Wettbewerbsrechts auf nationale Finanzsysteme
ausgedehnt wurde. Der Konfl ikt um die Liberalisierung von deutschen
Sparkassen und Landesbanken war hierfür ein Schlüsselereignis (Interviews XV,
XIX; Moser/Pesaresi/Soukup 2002: 3). Aus einem demokratietheoretischen Blickwinkel ist der hier betrachtete Fall auch deshalb bemerkenswert, weil die
Mitgliedstaaten ursprünglich verhindert haben, dass die Kommission die Integration
der Finanzmärkte eigenständig vorantreiben kann. Die nationalen Regierungen
behielten die Kontrolle über diesen wirtschaftlich sensiblen Bereich,
während die Kompetenzen der Kommission stark eingeschränkt wurden (siehe
Story/Walter 1997). Da weder die demokratisch legitimierten Regierungen als
Herren der Verträge dazu ihre Einwilligung gegeben haben, noch die Kommission
als Hüterin der Verträge bei Wettbewerbsverfahren einer wirksamen
demokratischen Kontrolle unterliegt, ist die Subsumption immer neuer Regulierungsfelder
unter das europäische Recht durch Einzelfallentscheidungen der
Kommission aus demokratietheoretischer Sicht problematisch.



EAN: 9783593398792
ISBN: 3593398796
Untertitel: Wie die Europäische Kommission Liberalisierung durchsetzt. 'Schriften aus dem MPI für Gesellschaftsforschung'. 7 Grafiken.
Verlag: Campus Verlag GmbH
Erscheinungsdatum: April 2013
Seitenanzahl: 259 Seiten
Format: kartoniert
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